סמכותו של השמאי המכריע

לדון בסוגיות משפטיות ובפטור מהיטל השבחה

 

מאת:   עו"ד הנריק רוסטוביץ

          זוהר ברניר - מהנדס (M.Sc.), מוסמך במינהל עסקים ושמאי מקרקעין

מבוא

ביולי 1981 נחקקה התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, ובה נקבע היטל ההשבחה, והכללים להטלתו. כאשר הנישום אינו שבע רצון משומת היטל ההשבחה של פקיד השומה של הוועדה המקומית, הוא רשאי לחלוק על שומה זו על ידי הגשת שומה מטעמו, המבוססת לעניין ההשבחה על חוות דעת של שמאי מקרקעין. שומה זו קרויה "שומה אחרת".

סעיף 14(ב) לתוספת השלישית דן בשלב השני שלאחר הגשת השומה האחרת: "הסכימו הועדה

המקומית ובעל המקרקעין לשומה, יותאם החיוב בהיטל לשומה שהוסכם עליה; לא הסכימו

כאמור - יבחרו הועדה המקומית ובעל המקרקעין שמאי מקרקעין אחר (להלן - שמאי מכריע)

ושומתו תהא מכרעת."

בסעיף 14(ג) מוסיף המחוקק ואומר: "על חיוב בהיטל ועל הכרעת שמאי מכריע כאמור בסעיף קטן (ב) ניתן לערער בנקודה משפטית בלבד, או בעילה שלא ניתנה לועדה המקומית או לבעל המקרקעין או לשמאים מטעמם הזדמנות נאותה לטעון טענותיהם או להביא ראיות בפני השמאי המכריע."

אין בסעיפים הנ"ל הגדרה ברורה בשאלת מעמדו  וסמכותו של השמאי המכריע. הפסיקה עסקה בכמה היבטים, הקשורים בסמכויותיו של השמאי המכריע, אך המעיטה לעסוק בסמכויות השמאי המכריע לדון בסוגיות משפטיות בכלל ובנושא הפטורים מהיטל השבחה בפרט. שני פסקי דין חדשים דנים בנושאים אלה, והם מעלים לדיון מחודש את הצורך בתיקון דבר החקיקה על מנת שיגדיר בבהירות את סמכויות השמאי המכריע.

כפל המשמעות של המונח "שומה"

 למונח "שומה", הנזכר בתוספת השלישית הנ"ל ובדיני מס שונים, יש שתי הוראות, וכפל משמעות זה זורה מבוכה בקרב האמונים על פרשנות הדין - שופטים, פרקליטים והמושכים בעט סופרים. המילון החדש של אבן שושן מקנה למונח "שומה" את המשמעויות הבאות:

(א)       הערכה, אומדנה, ערכו המשוער של דבר.

(ב)       פקיד שומה - פקיד במשרד האוצר הממונה על שומת ההכנסות של האזרחים לשם חישוב מס הכנסה המגיע מהם. (ההדגשה שלנו ה"ר ז"ב).

נמצא, כי "שומה" היא גם הערכת שווים של מיטלטלין ומקרקעין וגם שומת מס של פקיד השומה. ואכן, באותו מילון קיימת הגדרה נוספת - היא הגדרת ה"שמאות": "עבודתו של השמאי - הערכת מחיריהם של חפצים, סחורות, קרקעות וכדומה."

כאשר באים לפרש את דיני המס ואת התוספת השלישית בכלל זה, עולה השאלה למה נתכוון המחוקק במונח "שומה" - לשומתו של שמאי המקרקעין או שמא לשומת המס של פקיד השומה ובכלל זה "לשומה האחרת" המוגשת בידי הנישום.

במאמר זה נכנה את חוות דעת המומחה הנערכת בידי שמאי המקרקעין בקשר לשווים של המקרקעין בכינוי "שמאות", ואילו את המונחים "שומת מס" ו"שומת היטל השבחה" נייחד למלאכתו של פקיד השומה, ומכאן ולהבא לא נעשה עוד שימוש במונח "שומה" לבדו.

"שומת המס" ו"השומה האחרת"

בסעיף קטן 4(1) לתוספת השלישית נקבע: "על שומת ההשבחה יחולו הוראות אלה: ההשבחה תקבע בידי שמאי מקרקעין." החובה להוציא את שומת היטל ההשבחה מוטלת על פקידי הוועדה המקומית. בהודעת השומה הנשלחת לנישום חייבים להופיע מספר מרכיבים חיוניים, שמבלעדיהן אין מעשה שומת המס שלם:

א.           שם הנישום ומספר הזיהוי שלו.

ב.           זיהוי המקרקעין נשוא השומה.

ג.            אירוע המס ומועדו - המועד שבו קיבלה תוקף התכנית המשביחה, או המועד שבו אושרה ההקלה, או המועד שבו אושר השימוש החורג.

ד.            סכום ההשבחה.

ה.           סכום היטל ההשבחה.

ו.             סכומי הפטורים וההנחות (אופציונלי).

ז.            סכום הפרשי ההצמדה שנצבר מיום אירוע המס ועד למועד הודעת השומה;

ח.           המועד לתשלום בעקבות מימוש הזכויות (אופציונלי).

ט.           הודעה על זכותו של הנישום להגיש שומה אחרת או ערעור.

 

עינינו הרואות, כי שומת היטל ההשבחה כוללת בחובה בין היתר את "סכום ההשבחה" והוא נקבע בחוות דעתו של שמאי מקרקעין. שאר מרכיבי שומת היטל ההשבחה נקבעים בידי פקיד השומה של הוועדה המקומית. נמצא, כי "השומה האחרת" אינה "מענה" לחוות דעתו של שמאי המקרקעין מטעם הוועדה המקומית, שתפקידו מצטמצם בקביעת סכום ההשבחה, אלא לשומת המס של פקיד השומה.

ה"שומה האחרת" היא מעין ערר על שומת המס של הוועדה המקומית. יש לכלול בה את כל הטענות, שיש לנישום כנגד מעשה השומה של פקיד הוועדה המקומית ובכלל זה טענות כנגד גובה סכום ההשבחה. ראוי לשנות ב"תוספת השלישית" את המונח "שומה אחרת" ובמקומו יש להתיר לנישום, המתנגד לשומת הוועדה המקומית, להגיש "ערר". את הגשת הערר יש להתנות בצירוף חוות דעת של שמאי מקרקעין בקשר לסכום ההשבחה, באותה דרך ובאותו אופן, ששומת הוועדה המקומית נסמכת על חוות דעת של שמאי מקרקעין מטעמה.

הכינוי "שומה אחרת" טומן בחובו סכנה, משום שאינו מתאר באופן נכון את משמעותו של הליך זה, וקיים חשש, שהנישום לא יהיה ער למשמעותה המשפטית של "השומה האחרת", שהרי לא בשמאות גרידא עסקינן, אלא בהליך משפטי מושלם של בירור מערכת העובדות הרלוונטיות. עובדות אלו עשויות לקבוע את חלותה של ה"תוספת השלישית" על נישום פלוני ועל מקרקעין מסוימים, את התכניות הקובעות לעניין היטל השבחה, את הפטורים המגיעים לנישום, את הנתונים הדרושים להחלת הערכים השמאים של המקרקעין נשוא השומה, ואת הגורמים המשפיעים על קביעת שווי המקרקעין.

על פי הוראות התוספת השלישית חייבת השומה האחרת להיערך בידי שמאי מקרקעין ודין זה חל גם כאשר הטענות הן משפטיות בלבד, אם כי במקרה מעין זה, ניתן לערער במישרין לבית משפט השלום. די בכך בלבד כדי ללמד, שאין זה הולם לכנות ערר בשאלות משפטיות כ"שומה אחרת".

כאשר טענות הנישום מופנות כנגד הערכים השמאים של שומת הוועדה המקומית ואל שאלות משפטיות כאחד, עליו לכלול את כולן ב"שומה האחרת" ובכך נחסמת הדרך לערער ישירות לבית המשפט. דבר זה מטיל על שמאי המקרקעין מטעם הנישום, את הצורך לכלול בשומה האחרת טענות משפטיות, וספק אם זו הייתה כוונת המחוקק.

ניתן לפיכך, להגיש ביחד עם השומה האחרת, הכוללת את הנושאים השמאים בלבד, כתב ערר, המפרט את הנושאים המשפטיים השנויים במחלוקת, על שום שאין טעם "לאנוס" את שמאי המקרקעין להתמודד עם נושאים שאין להם מקום בחוות דעת מקצועית של מומחה מסוגו. הערר חייב להתבסס על חוות דעת שמאית, של שמאי מקרקעין, כשם שהודעת השומה של הוועדה המקומית חייבת להתבסס על שמאותו של שמאי מקרקעין. על הנישום להגיש את הערר למזכירות הוועדה המקומית, שהטילה את ההיטל.

השומה האחרת נסמכת על חוות דעת של שמאי מקרקעין, וזו אוצרת בחובה שלושה חלקים: עובדות, קביעות משפטיות והערכות שמאיות. לצורך ביצוע ההערכה השמאית, נדרש שמאי המקרקעין לקבוע עובדות, עליהן הוא סומך את שמאותו, ונדרש הוא לקבוע עמדה בשאלות משפטיות, אשר הכרעה בהן נדרשת לשם קביעת הערכים שבשומה.

במסגרת השומה האחרת ניתן, אפוא, לערור על כל עובדה, על כל הכרעה משפטית ועל כל הערכה שמאית, שנכללו בהודעת השומה של הוועדה המקומית ובחוות הדעת של שמאי המקרקעין שמטעמה. כמו כן ניתן להביא כל עובדה, הכרעה משפטית והערכה שמאית, שלא נכללו בהודעת השומה של הוועדה המקומית ובחוות דעת שמאי המקרקעין שמטעמה, אשר לדעת הנישום יש מקום להכלילם. שמאי המקרקעין, העורך את השומה האחרת, רשאי אולם אינו חייב, להסתמך על חוות דעת משפטית בשאלות משפטיות.

השמאי המכריע

שאלת מעמדו של השמאי המכריע לא זכתה להתייחסות כלשהי בתוספת השלישית, ולכן שמאי המקרקעין, הפרקליטים ובתי-המשפט לדרגותיהם מייחסים לשמאי המכריע מעמד, תכונות, וסמכויות כיד הדמיון הטובה עליהם.

הלאקונה בתוספת השלישית בעניין סמכותו של השמאי המכריע מחייבת פנייה אל חוקי מס אחרים, ולימוד גזירה שווה ממעמדו של המותב אשר מכריע בהתנגדות לשומת מס.

 

חוק מס רכוש וקרן פיצויים וחוק מס שבח מקרקעין קובעים, כי לאחר דחיית השגתו של הנישום בידי פקיד השומה, ראשי הנישום להגיש ערר על החלטת המנהל בהשגה. שלב הערר קיים גם לפי פקודת העיריות בפני ועדת הערר של הארנונה, הדנה בטענות הנישום על דחיית השגתו בידי מנהל הארנונה. שם ההליך הינו "ערר על החלטת המנהל בהשגה" והוא מעיד על מהותו - הליך משפטי של ערר בעקבות דחיית ההשגה על שומת המס.

שלב הערר קיימת גם בנושא היטל השבחה, והוא מכונה  "שומה אחרת". אמרנו, כי המונח "שומה אחרת" מתפרש בטעות כחוות דעת של שמאי מקרקעין. "שמאות" היא חוות דעתו של שמאי מקרקעין בקשר לשווים של מקרקעין, ואילו למונח "שומה" במקרה זה יש משמעות שונה בתכלית. במקום ועדת ערר כמקובל בחוקי המס האחרים, קובעת התוספת השלישית כי ימונה "שמאי מכריע".

הכינויים "שומה אחרת" ו"שמאי מכריע" טומנים בחובם סכנה, משום שאינם מתארים כהלכה את הליך הערר. לא בשמאות גרידה עסקינן, אלא בהליך משפטי מושלם של בירור מערכת העובדות הרלבנטיות, העשויות לקבוע את חלותה של התוספת השלישית על נישום פלוני ועל מקרקעין מסוימים.  

אם כך הדין הנוהג לפי חוקי מס שונים (מס רכוש, מס שבח, ארנונה), אזי השמאי המכריע הוא המותב השיפוטי הראשון, הדן בהתנגדותו של הנישום לשומת היטל השבחה. מעמדו הוא כשל כל מותב שיפוטי, ודומה ההליך בפני השמאי המכריע לערר בפני ועדת ערר של מס שבח במקרקעין, בפני וועדת ערר של מס רכוש וקרן פיצויים, בפני וועדת ערר של ארנונה עירונית, או בפני בית-המשפט המחוזי בערעור על שומת מס הכנסה.

חיזוק לגישה זו ניתן למצוא בע"ה 8122/91 קרקואר נ' הועדה המקומית רמת-גן, שם נפסק שבית-המשפט בערעור צריך לבחון את החלטת השמאי המכריע, כאילו היתה "פסק שמאות" של גוף מעין שיפוטי.

סמכותו של השמאי המכריע לדון בשאלות משפטיות

כפי שגרסנו לעיל, השמאי המכריע הינו המותב השיפוטי הראשון הדן בהתנגדותו של הנישום לשומת היטל ההשבחה, וכמותב שיפוטי הוא מוסמך וחייב לדון ולהחליט בסוגיות המשפטיות העולות בפניו.

סוגיית סמכותו של השמאי המכריע לדון בשאלות משפטיות כגון עצם החבות בהיטל השבחה, זכתה לדיון נרחב מפי כבוד השופט ד"ר עדי אזר בת"א 140042/96 אילנות הקריה נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה חולון. פסק הדין ניתן ביום 8.2.98. בתיק זה הוגש ערעור על החלטת השמאי המכריע, ובו טענה המערערת, עצם כי הבחירה בשמאי מכריע היא ויתור על טענות לגבי עצם החיוב.

בהסתמך על ע"א (ב"ש) 19/52 החברה לבניין ולפיתוח אילת נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, וע"א (ת"א) 730/95 עזרא חממי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ, קבע בית-המשפט: "העובדה שבעל דין זכאי לפנות לבית-המשפט (בערעור על עצם החיוב - ה"ר, ז"ב) אינה מקימה בצידה באופן אוטומטי את החובה של אותו צד לנהוג כך... צד המבקש להשיג על עצם החיוב יכול לבחור בין פניה לבית-המשפט לבין פניה לשמאי מכריע. לכן, אינני רואה בפנייה לשמאי מכריע ויתור על טענות משפטיות לעניין עצם החיוב".

שתי טענות נוספות העלתה המערערת באותו ערעור: חוסר סמכותו של השמאי המכריע להכריע בסוגיות משפטיות, וזאת בהסתמך על ע"ה 19753/ (ת"א) 25790/91 ישראל גולדנברג נ' הוועדה המקומית הרצליה, וחוסר סמכותו לדון ולהכריע בשאלות של זהות הנישום בהיטל ההשבחה, וזאת בהסתמך על ה"פ (כ"ס) 1004/94 עזרא לוין נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה דרום השרון. בית-המשפט לא קיבל את עמדת המערערת, וקבע, כי פרשנותו של רוסטוביץ בספרו היטל השבחה מקובלת עליו, וכי ההיגיון אינו מאפשר פרשנות לפיה תינתן זכות ערעור בסוגיות משפטיות בעוד שסוגיות אלו אינן מצויות מלכתחילה בסמכותו של השמאי המכריע.

בית-המשפט ממשיך ומאמץ את דעתו של המחבר רוסטוביץ, כי בפס"ד גולדברג, עליו הסתמכה המערערת, שגה בית-המשפט משקבע, כי אין מקום להעלות טענות משפטיות בפני השמאי המכריע. לנוכח כל האמור, דחה בית-המשפט את טענות המערערת לעניין חוסר סמכותו של השמאי המכריע לדון במקרה דנן. לסיכום, מסקנותיו של כבוד השופט ד"ר אזר הינן:

א.         בפנייה לשמאי מכריע, אין הנישום מוותר על טענות משפטיות לגבי עצם החבות;

ב.         לשמאי המכריע יש הסמכות להכריע גם בסוגיות משפטיות.

מקרה "גמליאל"

להלן השתלשלות העניין בשומת השבחה שהגיע לדיון משפטי: השמאית המכריעה נחמה בוגין דנה בהעברת זכות חכירה בחלק ממגרש. זכות החכירה הועברה ללא תמורה מהחוכרת לקרוב משפחה, והוטל היטל השבחה. הנישומה טענה, כי העברה זו פטורה מתשלום היטל השבחה לפי סעיף 19(ב)(6) לתוספת השלישית.

 פקיד השומה של הוועדה העלה שתי טענות: הראשונה - טענה מקדמית, כי השמאי המכריע אינו מוסמך לדון בפטור מהיטל השבחה; והאחרת - כי הפטור לא חל במקרה זה, משום שלצורך ביצוע העברת זכות החכירה בחלק מהמגרש ופיצולו בוטלה בשלב הראשון החכירה המקורית, והפיצול נרשם בפנקסי המקרקעין, וזהו "מימוש זכויות" כמשמעו בתוספת השלישית.

השמאית המכריעה פסקה כדלהלן:

  • לאחר שבחנתי בכובד ראש את הטיעונים שהוצגו בעניין הפטור מהיטל והן את ההתייחסות לסמכויותיו של "השמאי המכריע", אינני משוכנעת כי כוונת המחוקק הייתה שהשמאי המכריע ידון ו/או יפסוק גם בעניין הפטורים מחובת תשלום היטל השבחה.

  • לאחר התלבטות רבה הגעתי לכלל דעה כי עלי להמליץ לצדדים להפנות את שאלת סמכותי בעניין הפטורים או את שאלת הפטורים עצמה לבית המשפט.

    עם זאת, ציינה השמאית המכריעה, כי לדעתה חל פטור מהיטל השבחה במקרה זה.

    הנישום ערער לבית-משפט השלום, וכבוד השופטת אביטל בית-נר פסקה ביום 8.9.98 בתיק (הש 3666/97) גמליאל נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "זמורה" כדלקמן: "לאחר שעיינתי בטענות הפטור שמעלים המערערים, טענות משפטיות המעלות שאלות נכבדות, דעתי היא, כי השמאית עשתה נכון שהמליצה להפנות את העניין להכרעת ביהמ"ש. תפקידו של שמאי מכריע ממוקד לעניין שומה ואין בסמכותו לדון על החיוב בהיטל, שעל פי סעיף 14(ג) לתוספת השלישית ניתן לערעור בבית-משפט השלום. אציין כי גם פסק הדין שהמערערים בקשו לצרף, ת"א 140042/96 של בית-משפט השלום בתל-אביב, תומך בכך, ואני מפנה לעמוד 4 שורה 22-13".

    שורות אלה בפסק הדין של כבוד השופט ד"ר עדי אזר אינן אלא ציטוט מספרו של רוסטוביץ היטל השבחה עמ' 512: "שאלות משפטיות עשויות לעלות גם כאשר הנישום טוען, כי הוא זכאי לפטור מתשלום היטל השבחה או להנחה בשיעורו. הכרעה משפטיות מצריכה מעצם הגדרתה השכלה משפטית, לשמאי המכריע אין כלים והכשרה לכך. על הכרעה בשאלה משפטיות עומדת לצדדים זכות ערעור בפני בית משפט השלום (ההדגשה שלי ע"א)".

    פסק דינה של כבוד השופטת בית-נר נראה תמוה. קשה להבין כיצד מצטטת השופטת את פסק דינו של כבוד השופט אזר, המאמץ את המסקנה המבוטאת בספרו של רוסטוביץ, כי למרות חוסר הכלים וההכשרה המשפטית של השמאי המכריע, אכן מעניק החוק את הסמכות הרלבנטית לשמאי המכריע,  ואז היא מגיעה למסקנה הפוכה.

אנה אנו באים?

פסק הדין מעלה לדיון מחודש את סוגיית מעמדה של השומה האחרת ובעקבות כך את סוגיית מעמדו, חובותיו וסמכויותיו של השמאי המכריע. כאשר נישום מערער על עצם החבות בהיטל השבחה, הוא רשאי על פי התוספת השלישית לערער לבית-המשפט. במקרה בו הערעור משולב: הן על עצם החיוב ולחילופין על סכום ההשבחה, אזי אם יערער לבית-המשפט בסוגיה המשפטית וידחה על ידו, יתכן ולא יוכל להגיש שומה אחרת בשאלת סכום ההשבחה בשל חלוף שלושים הימים הנקובים בתוספת השלישית עד להגשת השומה האחרת.

בע"א 730/95 חממי נ' ועדה מקומית ראשל"צ, קבע בית-המשפט המחוזי, כי במקום בו נטושה מחלוקת הן על עניינים שמאיים והן על עניינים משפטיים - אם בוחר הנישום לערער על החיוב גופו יכול הוא לערער לבית-המשפט, אך שמבחר להגיש שומה מטעמו, הוא מחויב להמשיך ההליך בפני השמאי המכריע וזכות הערעור שמורה לו בסוגיה משפטית. משמע, במקום שהגיש הנישום שומה אחרת, הוא חייב, לכאורה, להיזקק להליך של שמאות מכרעת ובה הוא רשאי להעלות את כל טענותיו - לרבות טענות משפטיות, ואין הוא יכול להישמע בפני בית-המשפט בטרם יסתיים הליך זה.

פסקי הדין הסותרים מעלים תהיות בקשר לסמכות המשפטית של השמאי המכריע. המסקנה בפסק-דינה של כבוד השופטת בית-נר שונה מהפרשנות הנוהגת בידי השמאים המכריעים, שונה מהמסקנה שבספרות המקצועית ושונה ממסקנת בית-המשפט בפסק דינו של כבוד השופט אזר. דעתה של כבוד השופטת בית נר אינה מקובלת עלינו. אנו סבורים, כי המחוקק צריך לתת מענה לערפול שנוצר בסמכויותיו של השמאי המכריע.